Die Reform der arabischen Sicherheitsapparate

Transparenz ist das Gebot der Stunde

In vielen arabischen Staaten können die dringend notwendigen Reformen des Sicherheitssektors nicht losgelöst vom umfassenderen Prozess eines demokratischen Übergangs und nationaler Aussöhnung umgesetzt werden, meint Yezid Sayigh vom Carnegie Middle East Center in Beirut.

Die Erfahrungen in der gesamten arabischen Welt zeigen, dass sich ein technokratischer Ansatz im Bereich der Reform des Sicherheitswesens bislang als untauglich erwiesen hat. Das gilt insbesondere in einem polarisierten politischen und sozialen Umfeld – wobei die offensichtlichsten Fälle heute in Ägypten, dem Irak, Libyen und dem Jemen zu finden sind, von Bahrain und Syrien ganz zu schweigen.

Aber sogar in Ländern, wo ein gewisses Maß an politischem Pluralismus herrscht und wo es keine Bürgerkriege oder bewaffnete innenpolitische Konflikte gibt – wie im Libanon und in Tunesien und potenziell auch im Gebiet der palästinensischen Autonomiebehörde und in Algerien – sind mit schrittweisen Ansätzen nur Teilerfolge zu erzielen. Die Schaffung eines vollkommen modernisierten und rechenschaftspflichtigen Sicherheitsapparates erfordert mehr als technokratisches Flickwerk.

Unabhängig von formalen rechtlichen Rahmenbedingungen verhindern Barrieren für wirksame Kontrollen die Überwachung von Finanzströmen in Richtung und innerhalb der Polizei und der Sicherheitsbehörden. Außerdem gelingt es diesen Institutionen oftmals, formales Anti-Korruptionstraining zu absolvieren und dennoch wie gewohnt weiterzumachen.

Licht ins Dunkel des Sicherheitsapparats

Um wirksame Reformen im Sicherheitssektor der arabischen Welt umzusetzen, muss der diesen Sektor umgebende Schleier des Geheimnisses gelüftet werden. Doch unter den arabischen Staaten hat lediglich der Jemen nach 2011 einen Entwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz vorgelegt. Im Gegensatz dazu blockierten mehrere staatliche Institutionen in Ägypten einen von der Zentralen Finanzkontrollbehörde vorgelegten Gesetzesentwurf, in dem das Recht der Bürger auf freien Zugang zu Informationen hinsichtlich der Korruption in Regierungsbehörden festgelegt wird.

Das Problem, so das  Argument der ägyptischen Wissenschaftlerin Dina El-Khawaga, besteht darin, dass es unmöglich sein könnte, "auf einer strukturell korrupten Grundlage Reformen umzusetzen." Es bedarf einer breiten und wirksamen Überwachung des öffentlichen Beschaffungswesens, umfassenderer Transparenz im Hinblick auf Budgets und Routineabläufe und einer erheblich verbesserten und von mehreren Behörden durchgeführten Überwachung nationaler Grenzen, um illegale Netzwerke zu sprengen, die bis in den Sicherheitssektor reichen.

 Polizeigewalt in Kairo, Foto: Getty Images
Abgehängt, ausgegrenzt, verfolgt: "Die zunehmende soziale Polarisierung in vielen arabischen Staaten in den letzten zwei Jahrzehnten einen Konsens darüber verhindert, wie man die Polizeiarbeit restrukturieren und reformieren soll. Die Marginalisierung von bis zu 40 Prozent der ansässigen Bevölkerung, die an oder unter der Armutsgrenze leben, verstärkte die politischen Herausforderungen, wodurch wiederum ganze Bevölkerungssegmente zur Zielscheibe offizieller Sicherheitsorgane wurden", meint Yezid Sayigh.

Arabische Staaten wie Jordanien haben gezeigt, dass mit der Verringerung der Korruption im Sicherheitssektor deutliche Verbesserungen zu erzielen sind, auch wenn diese in einem schwierigen Umfeld aus langen Staatsgrenzen, eines aufgrund von Kriegen florierenden Schwarzmarkthandels und erheblichen Flüchtlingsströmen stattfinden müssen.

Eine effektive Führung des Sicherheitssektors erfordert den fortgesetzten politischen Willen an der Regierungsspitze, insbesondere die Bereitschaft, Reformen auf jene Bereiche des Staates und der Wirtschaft auszudehnen, die mit dem Sicherheitssektor interagieren. Doch ein Richtungswechsel dieser Dimension ist höchst umstritten und sein Verlauf sowie auch das Ergebnis sind nicht so leicht vorherzusehen oder zu lenken und zwar ungeachtet dessen, wie entschlossen die staatliche Führung auch sein mag.

Wir haben es hier mit einem unerfreulichen Paradoxon zu tun. Der Schritt in Richtung einer stärker pluralistischen Politik in arabischen Staaten hat tiefe soziale Gräben hinsichtlich des Wesens und des Zwecks der Polizeiarbeit zutage gefördert – Gräben, die den Reformprozess unweigerlich erschweren. So wird beispielsweise von mancher Seite gefordert, dass die Sicherheitsbehörden auch religiöse Werte durchsetzen sollen.

In Abhängigkeit von den Gepflogenheiten der Polizeiarbeit in der Vergangenheit und den Umständen, unter denen die Behörden aufgefordert und gezwungen werden, bestehende Strukturen zu verändern, gestaltet sich auch die spezifische Dynamik einer Reform des Sicherheitssektors in verschiedenen Ländern unterschiedlich.

Die marginalisierte Bevölkerung

In den meisten Fällen allerdings sehen die Menschen zur Lösung von Problemen oder zum Zweck der grundlegenden Gesetzesvollstreckung entweder den Staat und seine offiziell beauftragten Behörden in der Pflicht oder würden dies zumindest vorziehen, anstatt sich auf alternative nicht-staatliche Akteure zu verlassen – oder sich diesen auch oftmals zu unterwerfen. Aus diesem Grund können Regierungen in ihren Reformbemühungen durchaus hohe Legitimität für sich beanspruchen.

Saudische Sicherheitsbeamte kontrollieren die heiligen Stätten in Mekka und seiner Umgebung; Foto: picture-alliance/dpa/Qabalan
"Eine effektive Führung des Sicherheitssektors erfordert den fortgesetzten politischen Willen an der Regierungsspitze, insbesondere die Bereitschaft, Reformen auf jene Bereiche des Staates und der Wirtschaft auszudehnen, die mit dem Sicherheitssektor interagieren", schreibt Yezid Sayigh.

Doch trotz der Unterstützung für den Staat als oberste Instanz der Rechtsprechung hat die zunehmende soziale Polarisierung in vielen arabischen Staaten in den letzten zwei Jahrzehnten einen Konsens darüber verhindert, wie man die Polizeiarbeit restrukturieren und reformieren soll. Die Marginalisierung von bis zu 40 Prozent der ansässigen Bevölkerung, die an oder unter der Armutsgrenze leben, verstärkte die politischen Herausforderungen, wodurch wiederum ganze Bevölkerungssegmente zur Zielscheibe offizieller Sicherheitsorgane wurden.

Darüber hinaus betrifft die Entschlossenheit, Kritik im Keim zu ersticken die städtische Mittelschicht, die andernfalls zu den stärksten Befürwortern einer Reform des Sicherheitssektors in diesem Bereich zählen würde. Sowohl Ägypten als auch Syrien sind Paradebeispiele dafür. Ähnliche Risiken bergen die religiöse Struktur des irakischen Sicherheitssektors und die parteipolitische Polarisierung der Palästinensischen Autonomiebehörde.

Auch der politische und verfassungsrechtliche Zusammenbruch sowie eine umfassende soziale und institutionelle Zersplitterung behindern Reformen – oder blockieren sie, wie im Falle Libyens oder des Jemens. Sogar Ägypten mit seinem höchst zentralisierten und bürokratisierten Staatswesen hat manche Polizei- und Sicherheitsagenden in marginalisierten städtischen Bezirken oder ländlichen Gebieten an sogenannte Baltagiyyeh (Schlägertrupps) sowie ehemalige Gefolgsleute der Regierungspartei, Dorfvorsteher und Sippenälteste übertragen.

Nachhaltige Demokratisierung anstelle von autoritären Traditionen

Ägyptens Staatschef Al-Sisi zu Besuch im Sinai; Foto: picture-alliance/Office Of The Egyptian President
Autoritäre Herrschaftssicherung unter dem Deckmantel des Anti-Terrokampfs: In Ägypten stellt ein 2015 beschlossenes Anti-Terrorgesetz unter anderem "schädliche Handlungen gegen das nationale Interesse oder zur Destabilisierung des allgemeinen Friedens, der Unabhängigkeit oder der Einheit Ägyptens" unter hohe Strafen bis hin zu lebenslänglicher Haft und führt strenge Genehmigungsbestimmungen für das Betreiben von "Organisation mit Internationaler Reichweite" und der "Annahme von Geldern aus dem Ausland" ein.

Die Formalisierung der Polizeiagenden und der Rechtsprechung auf Grundlage religiöser, ethnischer oder Stammeszugehörigkeiten – wie dies bei den Revolutionsmilizen in Libyen, den schiitischen Hashd-Milizen im Irak oder den religiös geprägten Parteimilizen im Libanon geschah – kann im höchsten Maß schädigend sein. Doch der Schwerpunkt auf zentral verwaltete Sicherheitssektoren in der Vergangenheit hat sie zu einem entscheidenden Faktor im politischen Wettbewerb gemacht und es ihnen ermöglicht, sich der Aufsicht zu entziehen und von einer De-facto-Straffreiheit zu profitieren.

Es bedarf also eines verbesserten Gleichgewichts, um die Bedenken der unterschiedlichen sozialen und politischen Akteure zu zerstreuen, deren Beteiligung erforderlich ist, um den Verfassungsrahmen zu erneuern, die Rechtsstaatlichkeit zu stärken sowie nationale Identität und staatliche Institutionen im Kontext eines demokratischen Übergangs wiederzubeleben.

Dies bedeutet im Endeffekt, dass Reformen des Sicherheitssektors nicht losgelöst vom umfassenderen Prozess eines demokratischen Übergangs und nationaler Aussöhnung umgesetzt werden können. Die arabischen Staaten, die sich heute in diesem Übergang befinden, erleben gerade wie schwierig es ist, tief sitzende autoritäre Praktiken und Beziehungen durch nachhaltige Demokratisierung zu ersetzen, wobei dieser Prozess entscheidend von einer Transformation ihrer Sicherheitsapparate abhängig ist. Der zusätzliche Schwerpunkt auf Terrorismusbekämpfung behindert diese Reformen noch weiter, obwohl das Versagen nicht reformierter Sicherheitssektoren in diesem Bereich – wie in Ägypten und Tunesien – eigentlich den gegenteiligen Effekt hätte haben sollen.

Diejenigen, die sowohl für Demokratie als auch für die Reform des Sicherheitssektors eintreten, müssen fortgesetzte Einigkeit hinsichtlich des Ziels an den Tag legen, einen gesellschaftlichen Konsens sowie politische Koalitionen für ihre Programme aufbauen und kohärente, nachhaltige Strategien entwerfen. Nur so können politische, wirtschaftliche und soziale Hindernisse beseitigt werden, die der Schaffung moderner, verantwortlicher Sicherheitsapparate im Wege stehen.

Yezid Sayigh

© Project Syndicate 2016

Yezid Sayigh ist Senior Associate beim Carnegie Middle East Center in Beirut, Libanon.

Aus dem Englischen von Helga Klinger-Groier

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